關于《江蘇省各級人民代表大會常務委員會人事任免工作條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：
  　　我受主任會議的委托，現就《江蘇省各級人民代表大會常務委員會人事任免工作條例（草案）》（以下簡稱《條例草案》）作如下說明。
 　　一、立法的必要性
　　各級人大常委會依法進行人事任免，是憲法和法律賦予的一項重要職權，也是各級人大常委會的主要職責之一。依法行使好人事任免權，對于堅持和完善人民代表大會制度，真正實現人民當家作主，切實加強國家政權建設，從組織上保證改革開放和現代化建設事業(yè)的發(fā)展，具有十分重要的意義。為了做好這項工作，省人大常委會于１９８３年和１９８８年先后制定了《江蘇省人民代表大會常務委員會人事任免辦法》和《江蘇省人民代表大會常務委員會人事任免工作程序》。實踐證明，這對規(guī)范和保障省人大常委會依法行使人事任免權，起到了積極的作用。由于憲法和法律對地方各級人大常委會行使人事任免權的規(guī)定比較原則，又缺少一部全省統(tǒng)一的、可操作性比較強的地方性法規(guī)，使得有的地方人大常委會在進行人事任免時，操作不夠規(guī)范，存在隨意現象，在一定程度上影響了人大常委會人事任免權的有效行使。同時，隨著人民代表大會制度的不斷完善和民主法制建設的逐步加強，我省各級人大常委會在依法行使人事任免權過程中，積極探索，創(chuàng)造和積累了不少成功的經驗和做法，這些經驗和做法，需要用地方性法規(guī)的形式固定下來。因此，根據法律規(guī)定，在總結我省實踐經驗和借鑒兄弟省份做法的基礎上，制定一部符合我省實際，上下統(tǒng)一，便于操作的全省各級人大常委會人事任免工作的地方性法規(guī)，是認真貫徹依法治國方略，加大建設法治江蘇力度，積極推進依法治省進程的必然要求，也是堅持和完善人民代表大會制度，進一步加強和改進全省各級人大常委會人事任免工作，保障其有效行使人事任免權的迫切需要。通過制定該條例，可使全省這方面的工作真正做到有法可依，有章可循。
　　 二、立法的依據和指導思想
　　起草全省各級人大常委會人事任免工作條例的主要依據是，憲法和地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等有關國家法律，并參照了中共中央、國務院有關干部人事工作的文件，全國人大常委會法工委對有關問題的答復，以及江蘇省人大常委會工作條例等有關法規(guī)，也借鑒了外?。ㄊ校┝⒎ǖ囊恍┙涷灪妥龇??？偟闹笇枷胧牵阂脏囆∑嚼碚摵汀叭齻€代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，依照憲法和法律規(guī)定，從江蘇實際出發(fā)，在認真總結經驗、嚴格法律規(guī)定、注重可行性和可操作性的前提下，按照規(guī)范化、制度化的要求，對人事任免工作中需要規(guī)范和可以規(guī)范的問題，作出切實可行的規(guī)定，力求把黨管干部和人大依法任免統(tǒng)一起來，保證全省各級人大常委會能夠更好地依法行使人事任免權。
　　三、起草過程
　　省九屆人大時，制定《江蘇省各級人民代表大會常務委員會人事任免工作條例》就被列入省五年立法規(guī)劃。為了做好該《條例草案》的起草工作，在省九屆人大期間，我們根據當時省五年立法規(guī)劃的安排，從１９９９年上半年起就著手進行調查研究工作，一方面積極搜集相關的資料，并組織力量赴有關兄弟省、市、區(qū)學習考察這方面的立法經驗；另一方面廣泛聽取省內有關方面對制定條例的意見。在此基礎上，于當年１２月起草了《條例草案》初稿，并及時印發(fā)全省市、縣兩級人大常委會征求意見。之后，又采取不同形式，先后多次廣泛聽取市、縣人大和省、市有關部門的意見，并反復對《條例草案》稿進行修改完善。由于當時對《條例草案》稿個別條款的內容與有關方面意見未能統(tǒng)一，因此，經２０００年８月省人大常委會主任會議討論，決定暫不將《條例草案》提請省人大常委會會議審議。根據實際工作需要和各地的要求，本屆人大又將制定該條例列入省五年立法規(guī)劃，并作為今年省人大常委會立法計劃的預備項目。為了使該條例早日出臺，盡快適應人大工作的需要，我們抓緊就《條例草案》稿中個別條款的內容與有關方面進行磋商，在取得一致后，又將《條例草案》稿印發(fā)全?。保硞€設區(qū)的市人大常委會和省高院、省檢察院、省委組織部、省人事廳征求意見，同時，常委會分管領導柏蘇寧副主任還先后在淮安、無錫、南京等地主持召開座談會，專門聽取市、縣人大，以及省、市法檢兩院和組織人事部門有關負責人對《條例草案》的修改意見。根據各方面所提的意見和建議，再次對《條例草案》進行了逐條認真討論修改。在起草的過程中，我們還多次征求了省人大常委會法制工作委員會的意見。經過歷時近五年的反復修改，并經本月４日主任會議討論，形成了現在這個提請本次省人大常委會會議審議的《條例草案》。
四、 需要說明的幾個問題
    《條例草案》大的框架結構為七章四十條，其中，第一條至第四條為總則，主要對立法的宗旨和依據、人事任免工作應當遵循的方針和原則，以及條例的適用范圍和人事任免工作的承辦單位等作出了規(guī)定；第五條至第十二條為任免范圍，主要對依法由人大常委會任免、決定任免、批準任免的對象作出了規(guī)定；第十三條至第二十五條為任免程序，主要對人事任免的材料、人事任免案的提出和審議，以及頒發(fā)任命書的形式等作出了規(guī)定；第二十六條至第三十二條為辭職與撤職，主要對辭職和撤職的對象，以及辭職請求和撤職案的提出和審議等作出了規(guī)定；第三十三條至第三十四條為表決與公布，主要對人大常委會通過任免、決定任免、批準任免、辭職請求和撤銷職務等事項的表決形式，以及表決結果的公布等作出了規(guī)定；第三十五條至第三十八條為監(jiān)督，主要對人大常委會任命的人員履行職責情況實施監(jiān)督的形式作出了規(guī)定；最后兩條為附則，主要規(guī)定了市、縣兩級人大常委會可以制定實施辦法和條例的施行時間。下面就幾個具體問題說明如下：
（一） 關于人事任免工作應當遵循的方針和原則
為了使全省各級人大常委會在人事任免工作中更好地貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，為人民選好“公仆”，《條例草案》第二條對人事任免工作應當遵循的方針和原則作出了規(guī)定。這樣規(guī)定有利于在全省各級人大常委會依法行使人事任免權的過程中，把黨管干部與依法任免統(tǒng)一起來；把努力實現黨委意圖與充分尊重常委會組成人員意愿統(tǒng)一起來；把充分發(fā)揚民主與嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從而把黨和人民滿意的“公仆”選到國家機關擔任重要職務，力求使國家機關的權力真正掌握在忠于黨和人民利益的人手中。因此，我們認為《條例草案》對人事任免工作應當遵循的方針和原則作出規(guī)定是必要的。
（二）關于人事任免的范圍和對象
根據地方組織法等有關法律的規(guī)定，《條例草案》對人大常委會人事任免的范圍和對象，作出了明確規(guī)定。這里著重說明兩個問題：
一是決定政府副職領導人員個別任免的問題。在起草的過程中，有的地方提出，為了減少“個別任免”的隨意性，應當在《條例草案》第六條第一款中，對“閉會期間”常委會的“個別任免”作出更為具體明確的規(guī)定，以便各地掌握執(zhí)行。對此，全國人大常委會法工委曾專門作過答復和解釋，即“閉會期間”是指兩次人大會議之間；“個別任免”是指在兩次人大會議之間的一次常委會會議只能決定任和免各一名政府副職領導人員，而且不宜每次常委會會議都進行“個別任免”?？紤]到全國人大常委會法工委的答復和解釋比較明確，因此《條例草案》第六條第一款對此可以不作更詳細的規(guī)定，但今后在執(zhí)行這一條款時，應按照全國人大常委會法工委的答復和解釋精神掌握。
二是決定代理職務的問題?？紤]到省和設區(qū)的市人大常委會秘書長或專門委員會主任委員因故不能擔任職務或缺位時，如何決定代理職務，法律未作規(guī)定。因此，根據實際工作需要和全國人大常委會法工委的答復精神，《條例草案》第九條第二款和第三款，分別對決定代理秘書長和專門委員會代理主任委員職務的問題，作出了相應的規(guī)定。關于代理職務的期限問題，全國人大常委會法工委明確答復，代理職務的時間一般只能到舉行下一次人代會為止。如果屬于缺位原因而決定的代理職務，在舉行下一次人代會時應當進行選舉，不宜再繼續(xù)代理。
（三） 關于人事任免的程序
１、對提請任命人員進行任前法律知識考試的問題。今年１０月１日開始施行的《江蘇省法制宣傳教育條例》規(guī)定，擬提請人大常委會任命的人員，在提請任命前，由任命機關會同有關部門進行相關法律知識考試。從目前省內外的情況看，對提請任命人員進行任前法律知識考試是必要的，效果是好的。因此，《條例草案》第十六條對此作出了相應的規(guī)定。
２、對有關提請任命人員情況進行了解的問題。為了保證人大常委會更好地行使人事任免權，從以往的實踐看，除了有關機關對提請任命人員進行全面考察，向人大常委會提供全面、準確反映提請任命人員情況的考察材料外，人大常委會人事任免工作機構在主任會議和常委會會議對提請任命人員提出不同意見的情況下，根據實際需要，配合有關機關對有關提請任命人員的情況進行了解也是必要的，但這種了解又不同于有關機關的考察工作。據此，《條例草案》在第十七條和第二十二條中對此作出了規(guī)定。
３、對人事任免案審議的問題。在審議人事任免案的過程中，為了讓人大常委會組成人員對提請任命人員的情況有更多的了解，進一步提高人事任免工作的透明度，《條例草案》對提請機關提供的有關材料，提請機關作情況介紹、回答詢問，提請任命人員到會見面或作擬任職發(fā)言等作出了具體規(guī)定。同時，《條例草案》還就如何處理審議過程中出現對提請
任命人員提出不同意見且爭議較大或發(fā)現有足以影響其任職問題的情況，以及提請任命人員兩次提名未獲通過的情況作出了規(guī)定。作出這些規(guī)定，有利于人大常委會更加有效地行使人事任免權。
四關于人事任免的表決與公布
根據有關法律規(guī)定和實際工作需要，《條例草案》第三十三條對人大常委會通過人事任免、辭職請求和撤銷職務等事項的表決方式作出了明確規(guī)定。我們認為所作的規(guī)定是可行的。這里還要說明的是，在實際操作中，一般應采取逐人逐項的方式進行表決；對同一項職務既有任又有免時，可采取先免后任的次序進行表決；對同一人既有任又有免時，可采取先任后免的次序進行表決。
從以往的情況看，有時會出現依法應當由人大常委會任免的國家機關工作人員未經人大常委會審議通過，有的就對外公布、或到職和離職的現象，對此各方面意見很大。因此，根據中共中央有關文件精神，《條例草案》第三十四條第二款對這一問題專門作出了規(guī)定。
（五）關于對任命人員的監(jiān)督
加強對人大常委會任命人員的監(jiān)督，是人大常委會一項重要職權。為了把任命和監(jiān)督有機結合起來，《條例草案》對監(jiān)督人大常委會任命人員的主要方式作出了規(guī)定，一是規(guī)定依照地方組織法的有關規(guī)定，人大常委會主任會議、專門委員會和法定人數的常委會組成人員，可以對人大常委會任命的人員提出撤銷職務案；二是規(guī)定人大常委會可以通過聽取工作匯報、視察工作、執(zhí)法檢查和述職評議等形式，對被任命的人員履行職責的情況實施監(jiān)督；三是規(guī)定人大常委會受理公民和其他組織對被任命人員的檢舉和控告；四是規(guī)定人大常委會任命的人員受到黨紀政紀處分的，提請任命的機關應當報人大常委會備案。作出這些規(guī)定，可以促使人大常委會任命的人員更好地為人民掌好權、用好權。
六關于市、縣兩級實施辦法的制定
由于全省的情況各不相同，《條例草案》也不可能對全省各級人大常委會人事任免工作的所有問題都作出詳細的規(guī)定，如有的地方人大常委會人事任免工作機構對法檢兩院提請的任命人員，在人大常委會審議前要作考察了解；又如有的地方不僅要求被提請任命人員到會作擬任職發(fā)言，還要求提供任職承諾書；有的不僅要向被任命人員頒發(fā)任命書，還要舉行任職宣誓儀式；再如，《條例草案》只對任前法律知識考試作出了原則規(guī)定，各地在具體執(zhí)行中還需具體制定操作辦法，等等。因此，《條例草案》第三十九條規(guī)定，市、縣兩級人大常委會根據本條例可以制定實施辦法。
以上說明，連同《條例草案》請予一并審議。